Dans une nouvelle étape de décentralisation voulue par le gouvernement et de modernisation attendue par les élus, doit-on suivre certaines propositions plus avant-gardistes comme par exemple transférer aux régions la propriété des forêts domaniales.
A cette question, il faut répondre avec pragmatisme, en ayant le souci d'innover tout en préservant les acquis fondamentaux du système actuel qui a fait ses preuves depuis deux siècles. Le Régime forestier représente aujourd'hui un ensemble cohérent qui doit évoluer, mais dont le socle qui en fait la solidité et le caractère performant en matière de gestion forestière patrimoniale durable doit être préservé et renforcé.
Les propositions formulées ci-après tiennent compte de cet impératif mais sculptent de nouveaux contours qui apportent plus d'harmonie et d'efficacité fonctionnelle à l'édifice.
Victor Hugo qualifiait la forêt de Fontainebleau de "Monument de la nature" : il n'est pas souhaitable de classer le Régime forestier au titre des monuments historiques mais de l'adapter aux nouvelles lignes de force, actuelles et prévisibles, de notre société.

 
1.  Un impératif de fond : développer et valoriser la forêt française et la filière bois
La France a la chance d'avoir une forêt en expansion, tant en surface qu'en production biologique, dans un monde où la consommation de bois ne cesse d'augmenter alors que les réserves disponibles ont tendance à diminuer malgré les efforts de plantations et de renouvellement des peuplements.

Il est paradoxal que cette potentialité française ne soit pas pleinement mise en valeur, tant pour ses effets bénéfiques directs en termes d'activité et d'emplois locaux que pour ses effets indirects en termes de gestion durable des espaces forestiers (toute forêt produit du bois et une gestion multifonctionnelle doit en tenir compte) ou de contribution aux grands équilibres écologiques (l'utilisation du bois matériau et la valorisation énergétique du bois même en fin de cycle de vie a un impact très positif sur les émissions de gaz à effet de serre).
Les communes forestières ne peuvent se satisfaire d'une telle situation alors qu'elles disposent de 16 % du patrimoine forestier français en surface. De plus, la forêt et le bois tiennent une place beaucoup plus importante dans les équilibres socio-économiques locaux que les seuls flux marchands qu'ils génèrent directement, même si ces derniers sont également essentiels pour certaines communes.

Les communes forestières sont donc fortement mobilisées pour développer les utilisations du bois, notamment du bois dans la construction qui constitue le premier débouché, et dynamiser les récoltes en conséquence, en tenant compte de l'ensemble des fonctions marchandes et non marchandes associées à cette récolte. Un tel équilibre ne peut dépendre des seules lois du marché où le "prix" du bois serait une variable résiduelle, mais relève d'un dosage délicat entre intérêt public et intérêt privé : le développement durable de la forêt et de ses ressources ne peut reposer uniquement sur la compétitivité des entreprises, même si celle-ci est indispensable et doit être développée.

La réussite d'un tel dosage passe par une organisation interprofessionnelle forte et équilibrée, capable de transcender les intérêts particuliers au profit d'une logique gagnant-gagnant pour l'ensemble de la filière.

Ainsi cet impératif de développer et de valoriser la forêt française et la filière bois passe :

• Par l'action professionnelle :
• • Proposition n°1 : Créer une interprofession nationale représentative de tous les secteurs professionnels de la filière bois forêt
  • Proposition n°2 : Participer aux interprofessions régionales

• Par l'organisation de tous les propriétaires et gestionnaires de la forêt française :
• • Proposition n°3 : Soutenir l'association France Forêt et ses actions de développement forestier
  • Proposition n°4 : A l'instar du secteur agricole, créer une taxe fiscale pour financer les actions de développement promues par France Forêt
  • Proposition n°5 : A l'instar du secteur agricole, créer un dispositif de gestion des fonds provenant de la taxe suivant un système directement lié aux organismes représentatifs de la forêt française

• Par la croissance de la récolte et des utilisations du bois, le soutien et le développement de l'emploi local et notamment les ouvriers forestiers :
• • Proposition n°6 : Produire un million de m3 de sciages supplémentaires chaque année
  • Proposition n°7 : FAire évoluer les modes de vente par le développement de la contractualisation et des ventes en commun type "fruitière"
  • Proposition n°8 : Intensifier les actions de promotion et d'utilisation du bois dans la construction - Nomination d'un "Monsieur bois-construction-environnement"
  • Proposition n°9 : Accompagner le développement du bois énergie, de la consommation domestique aux chaufferies collectives et industrielles - Nomination d'un "Monsieur bois-énergie"

• Par le suivi de la place de la forêt et du bois dans le développement durable des territoires :
• • Proposition n°10 : Créer un observatoire économique et des emplois forestiers

• Par la mise en place effective d'un fonds d'épargne forestière pour les collectivités territoriales :
• • Proposition n°11 : Mettre en place le fonds d'épargne forestière destiné aux collectivités territoriales prévu par la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001.

2.  Conforter une véritable logique de développement territorial
L'examen du schéma du chapitre 3-3 (La politique forestière et les politiques territoriales : structures, outils et procédures - Situation actuelle) illustre le fait que les outils de politique forestière pour la forêt publique sont restés, par construction historique, fondamentalement ancrés sur le plan d'aménagement forestier à l'échelle d'une forêt domaniale ou d'une forêt communale. Ce niveau opérationnel garde toute sa pertinence aujourd'hui et l'attachement des habitants à leur forêt communale ou l'attachement des français dans leur ensemble aux grandes forêts domaniales est un élément fort, qui fait partie des fondamentaux de notre culture et de notre société.

La pratique des plans d'aménagement forestier est, d'ailleurs, à mettre au crédit de la politique forestière. L'aménagement forestier permet, à l'échelle d'une forêt, d'intégrer les différentes demandes sociales identifiées, les contraintes écologiques et les impératifs économiques pour bâtir un projet viable, choisir des objectifs et mettre en oeuvre un plan d'action à moyen terme. Véritables outils d'analyse stratégique appliquée avant la lettre, ces plans de gestion pluriannuels sont aujourd'hui progressivement réinventés par d'autres acteurs pour la gestion d'autres milieux naturels (réserves naturelles?) ou dans d'autres cadres (pays sortant d'une phase d'exploitation "minière" de leurs forêts).

Ces outils ont prouvé leur efficacité, mais restent liés à la nature de propriété d'une part et à la nature forestière des terrains d'autre part, même si ceux-ci intègrent souvent d'autres milieux "paraforestiers". Le propriétaire, outre les aspects techniques et patrimoniaux, doit aussi composer avec trois logiques externes :

• La prise en compte de certaines fonctions de la forêt qui n'est pertinente qu'à d'autres échelles. L'échelle d'application opérationnelle de l'aménagement forestier est insuffisante, en soi, pour gérer des problématiques plus larges de nature intercommunale (bassin d'approvisionnement d'une industrie, zone de protection d'une ressource en eau...), régionale ou interrégionale voire nationale (grands équilibres biologiques, zonages de protection...)
• L'incidence réglementaire d'autres politiques en lien avec la forêt, qui s'imposent au propriétaire (zonages de protection par exemple)
• Les différentes incitations financières à l'investissement, nécessaires au propriétaire pour prendre en compte des fonctions non marchandes et d'intérêt collectif. Certains cadres d'intervention relèvent de politiques, en lien avec la forêt, mises en ?uvre par les collectivités territoriales à leur niveau de compétences (par exemple développement économique et aménagement du territoire pour la région, aménagement foncier pour les départements?).

In fine, le plan d'aménagement forestier reste le niveau opérationnel qui doit intégrer et se nourrir des éléments de synthèse et des choix effectués aux échelles territoriales pertinentes. En conformité avec le Régime forestier et la politique forestière nationale, il doit rester l'outil unique d'articulation et d'intégration de la multifonctionalité et des choix collectifs effectués au niveau d'un territoire.

Encore faut-il que ces analyses ou ces choix, effectués à d'autres échelles soient connus du propriétaire et qu'ils aient été réalisés en amont dans des processus décisionnels qui intègrent pleinement la dimension et les enjeux forestiers.

Les travaux de la CRFPF et la réalisation des ORF, permettent de faire des analyses et des diagnostics pertinents avec l'ensemble des représentants des services de l'Etat, des collectivités territoriales, des partenaires professionnels et de la société civile.

Les directives régionales d'aménagement et les orientations régionales d'aménagement, au niveau d'une région forestière, permettent d'affiner ces analyses et de proposer des choix techniques pertinents et des orientations pour les forêts comprises dans chaque région forestière[1].

Ce dispositif a prouvé son efficacité mais il doit pouvoir aujourd'hui s'adosser à un volet territorial fort dans lequel la forêt trouve toute sa place. En effet, si en dehors du socle du Régime forestier, la forêt doit nécessairement prendre en compte d'autres politiques, il est important, en retour, que ces politiques tiennent compte de la forêt et que les acteurs forestiers soient présents dans les processus stratégiques ou décisionnels correspondants. Ceci est particulièrement vrai dans le cadre de la montée en puissance de l'intercommunalité et de l'élaboration de projets d'ensemble sur un territoire pertinent.

En la matière, le facteur essentiel d'une meilleure efficacité de la politique forestière dans son ensemble ne se pose pas tant en termes de transfert de compétences mais bien plus en termes de plein exercice des compétences existantes, au service de la forêt.

Il reste que cette savante alchimie, qui ne fonctionne pas à pleine puissance aujourd'hui, peut être facilitée par quelques aménagements qui ont vocation, non pas à complexifier le système, mais à faciliter la pleine implication des collectivités et à mieux prendre en compte la forêt dans les processus territoriaux existants. Les propositions suivantes visent à renforcer la complémentarité entre une logique de gestion sectorielle nationale ancrée sur chaque forêt et une logique de développement territorial.

Cette volonté de conforter une véritable logique de développement territorial passe :

• Par la déclinaison des ORF en volets stratégiques opérationnels, selon des massifs forestiers régionaux ou interrégionaux, à l'initiative d'une région ou de toute autre collectivité, chef de file :
• • Proposition n°12 : Créer des massifs forestiers ou des schémas de massif à l'échelle régionale ou interrégionale
  • Proposition n°13 : Créer des structures d'animation et de promotion liées aux massifs forestiers
  • Proposition n°14 : Mieux associer les régions à l'approbation des ORF

• Par la promotion des chartes forestières de territoire pour mieux intégrer la forêt dans les politiques contractuelles locales :
• • Proposition n°15 : Soutenir le développement des chartes forestières de territoire
  • Proposition n°16 : Faire vivre un réseau d'échanges et de promotion des chartes forestières de territoire
  • Proposition n°17 : Mettre en place définitivement les dispositions de l'article 32 du RDR

• Par la mise en oeuvre d'un outil d'aménagement global d'un territoire communal ou intercommunal : le plan de gestion de l'espace naturel et du patrimoine :
• • Proposition n°18 : Etudier les modalités de mise en place de plans de gestion de l'espace naturel et du patrimoine

• Par la levée des ambiguïtés, des incompréhensions et des facteurs de blocage associés à la gestion des biens sectionaux :
• • Proposition n°19 : Aborder franchement les problèmes associés à la gestion des biens sectionaux

3.  ONF et gestion des forêts communales : vers une logique de gestion partenariale déléguée

L'Office national des forêt fait souvent l'objet de métaphores maritimes : de "navire amiral" de la forêt française[2], figure de proue de la politique forestière, au "super-pétrolier", structure géante aux manoeuvres difficiles. Aujourd'hui, l'ONF ne peut rester à l'écart des évolutions présentés tout au long de ce rapport, au risque de se transformer, à terme, en "vaisseau fantôme".

Si l'intérêt du maintien d'une structure nationale forte ne fait aucun doute (cf chapitre 3.2), il est nécessaire d'engager des transformations pour d'une part mieux associer les communes forestières quand l'ONF agit pour les communes forestières, dans le cadre du Régime forestier ou d'autres missions de service public, d'autre part pour être présent au côté des collectivités dans l'élaboration et la mise en oeuvre des projets territoriaux.

Cette évolution ne nécessite pas une restructuration des statuts de l'EPIC national. A cet égard, l'approche proposée pour le Conservatoire du littoral par Louis Le Pensec dans son rapport[3] est intéressante, avec la création de plusieurs établissements publics administratifs de l'Etat (les délégations du littoral), avec une compétence territoriale limitée, et dont l'action est orientée et encadrée par un autre établissement de l'Etat, à compétence nationale (le conservatoire du littoral). Une telle évolution apparaît toutefois moins adaptée aux missions confiées à l'ONF dans le cadre de la politique forestière nationale que le fonctionnement en EPIC, avec le rôle essentiel de l'établissement sur le marché des bois.

Au-delà de solutions "dures", il est préférable ? mais nécessaire ? d'engager des évolutions en interne, à la fois dans les modes de fonctionnement et dans les comportements, ces derniers étant le plus souvent déterminants. A cet égard, les propositions élaborées en ce sens lors des assises de la forêt communale en juin 2001, conjointement par l'ONF et la FNCOFOR, doivent être suivies d'effet. Elles sont reprises pour la plupart dans les propositions suivantes.

Cette logique de gestion partenariale déléguée entre l'ONF et la forêt communale passe :

• Par l'application des conclusions des Assises de la forêt communale :
• • Proposition n°20 : Créer au sein de l'ONF une Direction de la forêt communale, des collectivités territoriales et du développement local
  • Proposition n°21 : Mettre en place un système de contrôle indépendant pour auditer les résultats techniques et financiers de service public assurées par le Régime forestier pour la forêt communale
  • Proposition n°22 : Renforcer la représentation des élus des communes forestières et des élus territoriaux au sein du conseil d'administration de l'ONF
  • Proposition n°23 : Renforcer le rôle de la Commission communale
  • Proposition n°24 : Renforcer et valoriser le rôle du 1er Vice Président de l'Office, représentant les élus des communes forestières, par une réelle délégation
  • Proposition n°25 : Créer des commissions régionales de la forêt communale
  • Proposition n°26 : Créer un centre d'information, de documentation et de recherche sur la forêt publique et son histoire

• Par la révision de la Charte de la forêt communale :
• • Proposition n°27 : Mettre en place un processus de révision régulière de la Charte de la forêt communale

• Par une meilleure prise en compte des attentes de la société :
• • Proposition n°28 : Instituer des conférences annuelles régionales de la forêts publique
  • Proposition n°29 : Instituer une journée annuelle d'information et de formation avec les élus au niveau de chaque "unité territoriale" de l'ONF

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[1] Région forestière au sens de l'Inventaire forestier national : c'est une caractéristique spatiale discrète synthétisant les conditions locales du milieu forestier (géologie, climat...). Il y a 309 modalités de région forestière pour l'ensemble du territoire métropolitain. La nomenclature des régions forestières nationales et de leurs subdivisions départementales est disponible sur le site www.ifn.fr.
[2] Terme employé par Jean-Louis Bianco dans son rapport La Forêt, une chance pour la France.
[3] Le Pensec (L.) - Vers de nouveaux rivages : rapport au Premier Ministre sur la refondation du Conservatoire du Littoral. - Juillet 2001